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　　近年來(lái)，我國(guó)屢有重大自然災(zāi)害(以下簡(jiǎn)稱災(zāi)害)發(fā)生。災(zāi)害的發(fā)生與政府的防救舉動(dòng)，都表明《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》起到了應(yīng)有的作用，但由于其略顯原則，很多內(nèi)容沒(méi)有規(guī)定，這要求我們應(yīng)建立災(zāi)害預(yù)防及救助法律制度。

　　一、災(zāi)害預(yù)防及救助組織法律制度

　　任何應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律對(duì)策，組織是前提，信息是關(guān)鍵。應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害的組織系統(tǒng)，縱向而言，包括中央及地方災(zāi)害預(yù)防及救助組織機(jī)構(gòu)，例如，國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府所設(shè)立的災(zāi)害預(yù)防及救助委員會(huì)以及各委員會(huì)的組成人員、工作規(guī)則等。橫向而論，包括災(zāi)害應(yīng)對(duì)指揮部(中央及地方)，專事決策的執(zhí)行、災(zāi)害救助特種搜救隊(duì)，專事災(zāi)害發(fā)生后的緊急搜索及緊急施救、災(zāi)害搜索救助訓(xùn)練中心等。

　　二、災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案法律制度

　　2006年1月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，該行政法規(guī)使得政府在國(guó)家災(zāi)害等公共突發(fā)事件的危機(jī)處理過(guò)程中，發(fā)揮著核心作用。

　　政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害的緊急預(yù)案制度內(nèi)容包括:災(zāi)害預(yù)防及救助基本預(yù)案制度和具體各種災(zāi)害預(yù)防及救助業(yè)務(wù)預(yù)案制度，包括國(guó)務(wù)院及其各部委的全國(guó)性或行業(yè)性災(zāi)害預(yù)防及救助預(yù)案制度以及各級(jí)政府的地區(qū)性災(zāi)害預(yù)防及救助預(yù)案制度等。必須強(qiáng)調(diào)的是，行政機(jī)關(guān)依其他法律制定的災(zāi)害預(yù)防及救助預(yù)案以及災(zāi)害預(yù)防及救助的相關(guān)規(guī)定，不得與本法規(guī)定的預(yù)案制度相抵觸。

　　三、災(zāi)害預(yù)防法律制度

　　(一)防災(zāi)減災(zāi)制度。包括災(zāi)害預(yù)防及救助教育、訓(xùn)練及相關(guān)知識(shí)的普及制度、災(zāi)害預(yù)防及救助科學(xué)技術(shù)研究成果的迅速應(yīng)用制度、國(guó)土資源整治行為，如停止砍伐森林、綠化、防沙治沙、水土保持、修建防洪設(shè)施等制度、對(duì)老舊建筑、重要公共建筑的建設(shè)與相關(guān)設(shè)備檢查與更新制度、城市防災(zāi)機(jī)能的改善等制度。

　　(二)災(zāi)害預(yù)防及救助準(zhǔn)備制度。包括災(zāi)害預(yù)防及救助組織的建立與業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展制度，災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、災(zāi)情發(fā)布及其相關(guān)設(shè)施的配備制度，災(zāi)害預(yù)防及救助物資、器材的儲(chǔ)備及檢查制度，災(zāi)害預(yù)防及救助設(shè)施、設(shè)備的配備及檢查制度，妨礙災(zāi)害應(yīng)變措施事項(xiàng)的改進(jìn)制度等。

　　(三)訓(xùn)練及演習(xí)制度。各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)適時(shí)實(shí)施災(zāi)害預(yù)防及救助訓(xùn)練及演習(xí)，其他機(jī)關(guān)、部門及其相關(guān)人員、居民及學(xué)校、團(tuán)體、公司、廠礦等部門都有共同參與或協(xié)助演練的義務(wù)。

　　(四)責(zé)任制度。各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)配備災(zāi)害預(yù)防的專職人員，具體執(zhí)行災(zāi)害預(yù)防的各項(xiàng)具體工作，責(zé)任到崗到人。

　　四、災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律制度

　　(一)應(yīng)對(duì)措施的實(shí)施制度。制定實(shí)施災(zāi)害信息發(fā)布、傳遞、應(yīng)對(duì)警戒、災(zāi)民疏散、搶救與避難的勸告、災(zāi)情搜集與損失查報(bào)等制度、緊急搜救、緊急醫(yī)療救護(hù)及運(yùn)送治療制度、災(zāi)民臨時(shí)安置、救災(zāi)物資及災(zāi)民飲用水的供應(yīng)制度、社會(huì)救助及弱勢(shì)群體特殊保護(hù)制度、食品衛(wèi)生安全制度以及其他次生災(zāi)害的預(yù)防制度等。

　　(二)法律措施的應(yīng)對(duì)制度。劃定一定區(qū)域范圍為警戒區(qū)域，限制或禁止民眾進(jìn)入或命其離去;宣布交通管制，指定道路區(qū)間，限制或禁止車輛通行;在災(zāi)區(qū)采取其他秩序維持及犯罪預(yù)防和懲治制度等。如果災(zāi)情特別嚴(yán)重，可宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。

　　(三)災(zāi)害應(yīng)急指揮調(diào)配中心的設(shè)立與運(yùn)作制度。各級(jí)災(zāi)害應(yīng)變中心成立后，應(yīng)根據(jù)指揮部的決策，由中心負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)救災(zāi)的指揮、協(xié)調(diào)與整合工作。各級(jí)災(zāi)害指揮中心應(yīng)當(dāng)有固定的工作場(chǎng)所，配備充實(shí)的災(zāi)害預(yù)防及救助設(shè)備，災(zāi)害應(yīng)急指揮中心應(yīng)當(dāng)將其工作場(chǎng)所與聯(lián)系信息以公眾易知的方式公開(kāi)。

　　(四)指揮人員的工作制度。災(zāi)害應(yīng)

　　急指揮中心指揮長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)指揮協(xié)調(diào)整合各編組機(jī)關(guān)執(zhí)行應(yīng)對(duì)災(zāi)害的工作，指揮督辦協(xié)調(diào)政府機(jī)關(guān)與人民解放軍、武警部隊(duì)、公安消防、民兵預(yù)備人員以及志愿者組織等的救災(zāi)工作，有權(quán)決定或變更救災(zāi)措施。

　　(五)災(zāi)民安置、補(bǔ)救制度。對(duì)災(zāi)民安置方面，采取政府集中安置與投親靠友相結(jié)合、臨時(shí)安置與永久安置相聯(lián)系的制度;在災(zāi)民補(bǔ)救方面，采取政府救助與社會(huì)募捐、親友資助與保險(xiǎn)賠付相結(jié)合，對(duì)災(zāi)民的生命、財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)救，目的是使災(zāi)民盡快能夠生活自理。

　　五、災(zāi)后重建法律制度

　　災(zāi)后重建過(guò)程包括臨時(shí)安置、重建準(zhǔn)備和全面重建三個(gè)階段。臨時(shí)安置階段，包括醫(yī)療與心理救助、臨時(shí)住宿、防治次生及誘發(fā)災(zāi)害、恢復(fù)社會(huì)秩序、臨時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)秩序等制度;重建準(zhǔn)備階段，主要由災(zāi)情評(píng)估、地質(zhì)調(diào)查、規(guī)劃環(huán)評(píng)和重建規(guī)劃四個(gè)方面的工作組成。

　　災(zāi)區(qū)重建制度的重中之重是災(zāi)后重建保障體系的建立:(1)組織保障制度。例如，設(shè)立災(zāi)區(qū)重建委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌災(zāi)區(qū)重建工作。(2)資金保障制度。例如，通過(guò)國(guó)家財(cái)政撥付制度、臨時(shí)財(cái)政預(yù)算制度、發(fā)行災(zāi)區(qū)重建政府債券等，保障災(zāi)區(qū)重建資金的落實(shí)。(3)政策保障制度。例如，面對(duì)“5·12”汶川特大地震，我國(guó)政府提出了對(duì)口支援政策，使一個(gè)省幫一個(gè)重災(zāi)縣，四川省一個(gè)部門對(duì)口配套幫一個(gè)重災(zāi)縣，幾個(gè)省幫一個(gè)重災(zāi)市州的政策。(4)法制保障制度。災(zāi)區(qū)重建法制建設(shè)工作，既是災(zāi)區(qū)重建的重要保障，也是打造法治政府的重要內(nèi)容。(5)監(jiān)督保障制度。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)重建資金的運(yùn)用情況、實(shí)施重建工程政府官員的考核情況、重建工程質(zhì)量情況等的監(jiān)督。(6)信息保障制度。政府應(yīng)當(dāng)將重建信息持續(xù)地向社會(huì)公開(kāi)，使民眾成為災(zāi)區(qū)重建的積極參與者與忠實(shí)看護(hù)者。

　　六、法律責(zé)任制度

　　對(duì)在災(zāi)害預(yù)防及救助工作中，表現(xiàn)不力的人員，應(yīng)當(dāng)科以一定的行政、民事、刑事法律責(zé)任，以保證國(guó)家災(zāi)害預(yù)防及救助法律制度的有效實(shí)施。

　　(作者：陳界融 單位：四川大學(xué)法學(xué)院)