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(聲明:刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/秋風(fēng)
長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)的社會(huì)治理圖景中多行政,寡政治。當(dāng)然,人們也經(jīng)常講到政治一詞,但那種政治更多地是與意識(shí)形態(tài)相關(guān),而不是指嚴(yán)格意義上的政治,這種政治,按照“維基百科”的定義,是指多個(gè)群體的人們透過(guò)公共程序作出決策的過(guò)程。重要的正是這個(gè)開(kāi)放的過(guò)程——各級(jí)官員就某個(gè)問(wèn)題作出決策,那不是政治。唯有當(dāng)民眾得以參與,才有政治可言。
可喜的是,過(guò)去若干年來(lái),圍繞著各級(jí)人大,在全國(guó)與地方層面上,初步形成了人大政治的雛形。人大政治成為中國(guó)民主政治的一個(gè)重要方面,也是未來(lái)進(jìn)一步完善民主的重要渠道。
民主離不開(kāi)游說(shuō)
現(xiàn)代政治的基本原則是“人民主權(quán)”,通俗的表達(dá)就是“人民當(dāng)家做主”。但是,人民如何當(dāng)家做主?很顯然,不大可能幾千萬(wàn)、幾億人民聚集到一起討論公共問(wèn)題。因而,人民主權(quán)原則在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)形態(tài)必然是“代表制”。
這種代表制有多種形態(tài),大體不外兩種,一種是很多國(guó)家采用的議會(huì)制。人民通過(guò)某種方式選舉產(chǎn)生議會(huì)議員,這些議員常年聚集在一起開(kāi)會(huì),就公共問(wèn)題進(jìn)行決策,包括制定法律。
另外一種形態(tài)是中國(guó)等若干國(guó)家采取的人民代表大會(huì)制度。憲法規(guī)定,它就是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。這種主權(quán)性會(huì)議的代表數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出代議制國(guó)家的議員數(shù)量,而且,通常情況下,它一年只召開(kāi)一次短期的會(huì)議。這就面臨一個(gè)問(wèn)題,代表會(huì)議休會(huì)期間,誰(shuí)代表國(guó)家權(quán)力?于是就設(shè)立它的常委會(huì),這個(gè)常委會(huì)經(jīng)常召開(kāi)會(huì)議,審議法律和政府的決策。
不管是議會(huì),還是人大及其常委會(huì),都享有立法權(quán),同時(shí)也享有控制行政部門的諸多權(quán)力,其中最為重要的是預(yù)算審議權(quán)和人事任免權(quán)。
但是,按照人民主權(quán)原則,又會(huì)產(chǎn)生另一層問(wèn)題:如何保證這些代表機(jī)構(gòu)按照民意活動(dòng)?而當(dāng)涉及到“民意”的時(shí)候,“人民”這個(gè)抽象的概念必然分解為具體的一個(gè)一個(gè)人、一個(gè)一個(gè)社團(tuán)!叭嗣瘛敝皇且粋(gè)抽象的政治概念,在具體的立法、決策過(guò)程中,“人民”是不可能發(fā)言的。真正具有權(quán)利訴求、具有利益主張、能夠表達(dá)意見(jiàn)的,只能是具體的人和他們組成的團(tuán)體。因而,民意只能是個(gè)體意見(jiàn)的聚合。于是,如何保證代表機(jī)構(gòu)按照民意立法、決策的問(wèn)題,就轉(zhuǎn)化成各個(gè)人、各個(gè)群體能不能參與立法與政府決策及如何參與的問(wèn)題。
這樣,民主政治必然存在“院外”政治,人大制度也必然衍生出人大政治。人大政治恰恰是政治民主的象征。只要人大在立法與決策活動(dòng)中確實(shí)扮演著重要角色,那各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的人們、群體,就會(huì)想辦法向人大陳述自己的意見(jiàn),影響人大的立法與決策,使之保障自己的權(quán)利,至少是不侵害這些權(quán)利;使之能夠增進(jìn)自己的利益,至少是不減少這些利益?梢哉f(shuō),向人大及其常委會(huì)游說(shuō),乃是民眾的權(quán)利。
其實(shí),因?yàn)闄?quán)力會(huì)對(duì)人們的權(quán)利、利益產(chǎn)生巨大影響,所以,任何時(shí)代的任何政府都會(huì)遭遇游說(shuō)活動(dòng)。區(qū)別在于,當(dāng)游說(shuō)活動(dòng)進(jìn)行于密室,唯有那些“有關(guān)系”“有門路”的人才有能力、有資格進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng),游說(shuō)便成為一種特權(quán),特權(quán)游說(shuō)者甚至可以操縱政府。再加上這樣的游說(shuō)當(dāng)然會(huì)使政府腐敗,權(quán)力被濫用,某些人的利益之增進(jìn)以另一些人的利益被損害為代價(jià)。
民主政治的游說(shuō)則是公開(kāi)的,也沒(méi)有太高門檻,任何人和群體都可以進(jìn)行。同時(shí),民主的立法、決策本身有比較嚴(yán)格的公開(kāi)程序。這樣,不同的群體、站在不同立場(chǎng)的游說(shuō),會(huì)展開(kāi)某種競(jìng)爭(zhēng)。與商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不同的是,立法機(jī)構(gòu)受這樣的院外政治影響而達(dá)成的立法或政策,不是一群人得到全部而其他人一無(wú)所獲,而經(jīng)常是各個(gè)群體、各種不同立場(chǎng)的妥協(xié)折中。人們常說(shuō),民主是妥協(xié)的政治,但妥協(xié)正是以各個(gè)不同群體圍繞著立法與決策進(jìn)行游說(shuō)為制度前提的。
面對(duì)游說(shuō)的人大
在中國(guó),“游說(shuō)”人大及其常委會(huì),亦是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。因?yàn),在此之前,各?jí)人大及其常委會(huì)盡管有憲法授予的廣泛權(quán)利,但在現(xiàn)實(shí)中權(quán)利與作用并不十分匹配。立法經(jīng)常是行政部門主導(dǎo),預(yù)算也由行政部門決定。那些試圖保障、增進(jìn)自己利益的部門更熱衷于跑“部”進(jìn)京。隨著人大及其常委會(huì)在立法與決策結(jié)構(gòu)中的角色強(qiáng)化之后,人們才開(kāi)始轉(zhuǎn)而在這個(gè)方向進(jìn)行游說(shuō)。
促成人大“游說(shuō)”發(fā)育的另一重要因素是,過(guò)去二十多年來(lái),隨著行政控制放松,自愿性公民組織、私人企業(yè)部門逐漸發(fā)育、擴(kuò)展。這些組織基于各種各樣的目的試圖影響立法、政策。但他們?cè)谛姓块T那里沒(méi)有門路,同時(shí),他們也更相信公共政治。因而,他們就選擇了“游說(shuō)”人大。
事實(shí)上,全國(guó)和地方各級(jí)人大代表中,也有不少出自這些新興社會(huì)群體和組織,他們具有較強(qiáng)的公共政治意識(shí),甚至有強(qiáng)烈的政治家角色意識(shí)。他們樂(lè)于與民眾進(jìn)行溝通,也樂(lè)于以公共利益代言人的身份在人大立法過(guò)程中發(fā)揮作用,或者對(duì)行政部門進(jìn)行監(jiān)督。
這樣,新興的社會(huì)群體中的游說(shuō)者,與被游說(shuō)的對(duì)象之間,具有共同的利益訴求、共同的價(jià)值和語(yǔ)言,容易進(jìn)行溝通。盡管他們都意識(shí)到,目前人大的功能尚沒(méi)有全部發(fā)揮出來(lái),但游說(shuō)者知道,透過(guò)游說(shuō)活動(dòng),可以使自己的訴求、主張引起輿論關(guān)注,可以在公共空間創(chuàng)造出引人注目的公共議題。對(duì)于很多游說(shuō)者,能夠達(dá)到這樣的效果,就已經(jīng)相當(dāng)滿足了。
面對(duì)社會(huì)的殷切參政需求,人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)保持開(kāi)放心態(tài)。因?yàn),這是代表的法律與道德義務(wù)。人大代表是民眾的代表,他當(dāng)然有義務(wù)傾聽(tīng)民眾的聲音,不論這民眾是一個(gè)人、一群人還是某個(gè)地區(qū)的人或全國(guó)人,也不論他的訴求、主張是否正確。這是政治家的首要責(zé)任,政治家不是自己閉門造車的。而人大常委會(huì)作為人代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu),當(dāng)然同樣應(yīng)當(dāng)對(duì)那些表達(dá)自己訴求、主張的游說(shuō)者開(kāi)放。
事實(shí)上,民眾及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體的游說(shuō)活動(dòng),也是人大代表及常委會(huì)組成人員獲得有關(guān)社會(huì)事實(shí)之知識(shí)的便利渠道。人大及其常委會(huì)的立法和決策是需要知識(shí)支持的:立法和政策要符合民意,立法機(jī)構(gòu)成員就必須了解民眾在想什么,他們希望得到什么,希望取消什么政策,越具體越好。立法機(jī)構(gòu)成員可以通過(guò)多種渠道獲知這樣的具體民意,但游說(shuō)者主動(dòng)提供信息當(dāng)然也是一個(gè)重要而低成本渠道。而且,游說(shuō)者會(huì)比較理性地、全面地陳述自己的訴求、主張,這樣的社會(huì)事實(shí)知識(shí)是通過(guò)座談會(huì)、專家論證等方式無(wú)法獲取的。比如,五十位名人關(guān)于國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃綱要的意見(jiàn),就具有很高的立法針對(duì)性。
因此,人大代表及其常委會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)具有吸納民意的意愿和能力。有些具有政治意識(shí)的人大代表曾經(jīng)自費(fèi)設(shè)立辦公室,征集民意。參照這一經(jīng)驗(yàn),各級(jí)人大常委會(huì)似乎也可以為其組成人員設(shè)立辦公室,使之可以與民眾及相關(guān)社會(huì)組織廣泛地打交道。
不過(guò),對(duì)于“游說(shuō)”,人大及其常委會(huì)肯定不可能照單全收。面對(duì)同一議題,不同游說(shuō)者提出多元的、甚至相互矛盾的主張、訴求,這種局面本身就要求立法機(jī)構(gòu)成員具有判斷力。只有借助這種能力,立法機(jī)構(gòu)成員才能作出理性的權(quán)衡取舍。事實(shí)上,游說(shuō)活動(dòng)也是在眾多人大代表、常委會(huì)組成人員中間進(jìn)行的,這些立法者之間也會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)將各種不同主張、訴求達(dá)成妥協(xié),從而使各個(gè)社會(huì)群體的利益都有所照顧,使之盡量接近于公共利益。
總之,如果民眾與人大都有開(kāi)放而理性的心態(tài),人大政治將是中國(guó)民主政治發(fā)育的一個(gè)重要看點(diǎn)。 ★
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