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近年來，中國外交的天平開始向民間事務傾斜。外交不只是領導人出訪這樣的“高級事務”，“國家利益”應當具體為每一個中國公民、僑民在海外的民間利益
本刊記者/胡奎 吳佩霜
在6月，柏林的一家法庭有一個令當?shù)厝A人格外注目的庭審，出席旁聽的有2名中國外交官。
一名德國被告在庭上被指控謀殺了一名叫胡鵬的中國留學生。
為什么不請使館幫忙
“以前，不少留學生都曾抱怨中國使館人員對他們的事務關心得不夠。但這次，中國大使館在胡鵬遇害后，向德國有關部門提出了嚴懲兇犯的強烈要求，做了許多工作。這讓我們在德國的留學生和華人深受鼓舞”。一位剛從柏林回國的留學生劉小姐對中國《新聞周刊》說。
張林(化名)，一位不久前剛剛“逃”離日本回到北京的中國青年，在向中國《新聞周刊》回顧起至今令他心有余悸的日本之行時，眼里依然充滿惶惑：“當時沒有人告訴過我，中國駐日使館能為我提供什么幫助。”
此時的張林坐在北京一家熱鬧的餐吧里，感受著窗外的燦爛陽光。這與一年前他在日本京都的一所國際語言學院的生活情景相比，簡直是天地之別。
“學校占用大量的上課時間，讓我替附近的一家飯店義務勞動，甚至工作到深夜�！迸c他同在這所學校就讀的30多名中國留學生，也都被學校介紹去建筑工地、養(yǎng)老院、飯店等地非法打工，以交納每年高達80多萬日元的學費。張林在半年多的留學生活里，獲得的正式上課時間未超過1個月。
但，面對如此不公平的待遇，他們沒有人想過去尋求中國駐日使館的幫助，“外交是國家大事，怎么會管這些雞毛蒜皮的‘小事’呢？”張林說。
在當?shù)刂袊魧W生中，口耳相傳著使領館官員對中國公民態(tài)度冷漠的說法。張林最后通過與國內(nèi)中介公司的交涉并幾經(jīng)周折，才拿到學校退回的不足1/3的學費，黯然回國。
在剛剛從英國訪問歸來的清華大學國際問題學者龐中英看來，中國外交人員以往眼里過多地看重領導人出訪和事關“國家利益”這樣的“高級事務”，而對于涉及中國公民、僑民等民間利益的“低級事務”關心不夠。
不過，這種狀況似乎在悄悄地改變。尤其是近年來，中國外交的天平開始向民間事務傾斜。
帕勞風波的典型意義
張林并不知道，中國外交部在2000年曾首次出臺了《中國境外領事保護和服務指南》，其目的是“為了方便中國公民在國外旅行、工作、學習或居留期間，通過中國駐外使領館維護自己的正當權益。”
今年5月中旬，這份《指南》有了新版本，比原版的實用性和可操作性更強。
“目前，多數(shù)國內(nèi)公民對領事及領事保護還不甚了解，在認識上還存在各種誤區(qū)，在受到侵害時不懂得利用領事保護來維護自己在國外的合法權益�！敝袊饨徊款I事司司長羅田廣近日在接受中國《新聞周刊》專訪時說。
這位官員坦承：“我們在領事工作中遇到許多新問題，尤以境外勞務糾紛、經(jīng)濟糾紛以及一些危及中國公民生命財產(chǎn)安全的突發(fā)案件最為突出�！�
發(fā)生在西太平洋島國帕勞的勞務糾紛事件，也許是中國領事保護工作新面貌的典型。
2003年3月，帕勞ORIENTEX制衣廠出現(xiàn)了債務糾紛，經(jīng)營方(臺商)撤走了設備及管理人員，200多名中國女工無法領取工資、押金和回國機票費用，生活無著，并不時受到黑社會的騷擾。4月11日，工人在舉行針對雇主的抗議活動時與警方發(fā)生沖突，6名工人被捕，其余在原廠內(nèi)被集體監(jiān)管。
中國與加羅林群島的這個袖珍島國尚未建交，在該國的領事事務由駐密克羅尼西使館代管。3月底，帕勞方面照會中國駐密克羅尼西亞聯(lián)邦使館稱，這些勞務人員持當?shù)匾患移髽I(yè)的邀請函來帕勞為這家企業(yè)工作，這種邀請函在帕勞共和國不具有法律效應。帕勞在遣返上述人員方面存在嚴重困難，希望中國政府提供協(xié)助。
這批勞務人員涉及到國內(nèi)不同主管部門，又分別來自6個省市，跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)處理的難度很大。中國外交部為此召集了緊急協(xié)調(diào)會。4月14日，駐密克羅尼西亞使館工作人員先期抵帕，先后約見帕政府要員并探望了勞務人員。經(jīng)過交涉，帕方很快釋放了被拘工人，并同意不予起訴。
國內(nèi)工作組于16日抵帕，探望了勞務人員，并建議請國內(nèi)派包機接回勞務人員。鑒于包機飛行涉及的一系列技術問題，外交部立即投入了準備工作，如：了解帕機場可降機型、聯(lián)系航空公司等。17日，根據(jù)工作組建議，領事司即著手落實包機方案，包括與航空公司商定包機費用、架次；請使館人員辦理包機降落許可、勞務人員離境手續(xù)等。4月21日，216名滯留帕勞的勞務人員乘坐兩架廈門航空公司包機安全抵達上海浦東國際機場。
帕勞事件只是諸多事件中醒目的一件。2000年6月，未建交國所羅門群島發(fā)生政變，對中國僑民的生命安全構(gòu)成嚴重威脅；同年6月，英國多佛爾發(fā)生貨柜卡車悶死58名中國非法移民事件；2001年10月，韓國漁船泰倉號悶死25名中國非法移民并拋尸入海案；同年6月、9月，中國在菲律賓、也門工程人員遭綁架案；2002年初，中國在新加坡1138名勞務人員匯款被騙案；2003年1月，中國漁民在斯里蘭卡水域作業(yè)時被斯一武裝組織炮艇擊沉案等等重大案件，中國政府均主動對中國公民實施領事保護，通過外交途徑進行多次交涉，大部分獲得解決。
北京的外交學院教授周尊南認為，中國外交部在這些涉及中國公民的國際糾紛上，反應越來越迅速，處理力度也在加大，顯示中國領事保護工作在走向成熟。
外交官出身的周尊南指出：“新《指南》的出臺對駐外領事官員的行為是一種更高的規(guī)范，如果他們沒有盡到職責，公民就可以向外交部領事職能部門、紀檢委和監(jiān)察局投訴�！�
“3000萬+1600萬中國人”的利益
根據(jù)領事司提供的數(shù)據(jù)：中國在外的華僑、華人約有3000多萬人。2002年因公因私出境中國公民約有1600萬人。隨著中國國際化程度的日益加深，這兩個數(shù)字在與日俱增。
2000多年的海外移民歷史，使今天中國人的足跡遍布世界120多個國家和地區(qū)。
1740年，荷蘭殖民者在爪哇、巴達維亞(今雅加達)制造了“紅溪慘案”，屠殺華僑近萬人。第二年荷蘭派使者來華謝罪時，乾隆大帝卻回答說：“天朝棄民，不惜背祖宗廬墓，出洋謀利，朝廷概不聞問�！�
歷史的事實是：在19世紀70年代以前，中國在外國從未設過領事館。1870年以后，由于大批契約勞工出國，清政府才開始在外國設立領事館。但當時中國已淪為半殖民地社會，在與外國的領事關系中根本得不到平等待遇，更談不上保護海外華僑權益。
中國的近代史也是一部華工血淚史。1851年后中國大批勞工前往澳洲淘金，1859年達到42000人。淘金熱興起后，在澳的歐洲白人掀起一股排華惡浪，實施“白澳政策”，華工遭到任意毆打、槍殺、集體驅(qū)逐，大批華工死亡，華工人數(shù)由1888年的50000人銳減到1901年的32000人。
1949年國民黨政府崩潰前，中國在外國設立了85個領館，但是國民黨政府根本無心顧及國外僑民的合法權益，廣大僑胞深感自己是“海外孤兒”。1954年的《中華人民共和國憲法》中明文規(guī)定：“中華人民共和國保護國外華僑的正當?shù)臋嗬屠��！钡捎谖鞣绞澜缁旧喜怀姓J中華人民共和國，而當時的老華僑拿的仍是“中華民國”的護照，不能換取“中國人民共和國”的護照，新中國對他們的保護有一定的障礙。
隨著其后兩次建交高潮的到來和中國國力的增強，中國實現(xiàn)領事保護的條件越來越成熟和完善。護僑意識在《國籍法》、《繼承法》、《中國公民出入境管理法》、《歸僑僑眷權益保護法》和《海商法》中都得到體現(xiàn)。1979年7月，中國加入了《維也納領事關系公約》，標志著中國領事保護工作走進了新的發(fā)展階段。
根據(jù)外交部領事司提供的數(shù)據(jù)顯示：改革開放前，中國在外國僅設了7個領館，同外國簽訂的領事條約僅有3個�，F(xiàn)在，中國在外國設立的領事機構(gòu)共有65個，外國在國內(nèi)設立的領事機構(gòu)有79個，在港、澳地區(qū)設立的領事機構(gòu)有118個，中國同外國簽訂的領事條約、互免簽證協(xié)定共約有140多個。
但這些顯然還不夠。重要的是，中國外交部門和官員在領事保護方面的意識和經(jīng)驗都有普遍有待提升。在近來中國外交部官員與網(wǎng)友們的多次對話中，話題集中在“外交部如何改進駐外領事的素質(zhì)”，網(wǎng)友們表達的一個不滿是，中國駐外使領館官員素質(zhì)和態(tài)度欠佳。
怎樣的“負責任大國”？
在龐中英看來，以帕勞糾紛、烏克蘭學生沖突等事件為代表，是中國外交天平開始重新定位的重要契機。
5月底到6月初，中國國家主席胡錦濤的首次出國訪問大獲成功。此前的4月下旬，中國新總理溫家寶應邀出席東盟的一個防治SARS峰會，其坦誠合作的態(tài)度贏得了東盟領導人的肯定。這些都被視為中國新領導人塑造負責任大國形象的一個重要舉措。
作為負責任大國，中國在遵守國際慣例和履行國際義務上作出努力的同時，更需要以切實行動做到對本國公民乃至本民族僑民負責。龐中英認為，這需要中國外交從思維到體制的改革。
他指出，外交與內(nèi)政相分離，曾是各國外交的普遍特點。但現(xiàn)在，國際外交領域流行的趨勢是，外交與內(nèi)政內(nèi)在聯(lián)系不斷加強，日益走向融合。中國也不例外，甚至更為迫切。
現(xiàn)實的情況是，隨著中國經(jīng)濟與社會的日益國際化，中國公民和企業(yè)的涉外糾紛越來越多，這要求中國的外交官員們投放越來越多的精力，外交官們口頭抽象的“國家利益”將因此具體化為一個個公民與企業(yè)利益。
令人高興的是，有關護僑和海外領事保護問題的討論，已是“中國外交論壇”上網(wǎng)友們與外交官員們之間互相交流的一大熱點。第四媒體正成為中國外交官員與公眾交流的重要通道。外交部新聞司網(wǎng)絡處李姓官員透露，外交部網(wǎng)站從2001年11月開通以來，點擊率已達44萬次。
專家認為，這也是中國外交工作由封閉的政府單一行為，轉(zhuǎn)向聽取并凝聚公眾意志的開放行為的重要表現(xiàn)。
曾經(jīng)在外交部工作過的龐中英認為，中國外交目前在對于許多民間事務的處理上，仍較多地倚重于領導人的批示與重視程度。今后改革的方向應當是，通過體制的改革，使外交人員在遇到涉外民間事務時能夠自動靈活地作出反應。
