(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
文／鄭永年
最近一段時(shí)間以來(lái)，中國(guó)社會(huì)要求中央集權(quán)的呼聲越來(lái)越高。新呼聲的核心是要加強(qiáng)中央政府的垂直管理(即“條條”權(quán)力)和削弱地方政府的“塊塊”權(quán)力。
這并不難理解。一方面，這些年來(lái)，各地在金融、稅收、工商、質(zhì)量監(jiān)督、審計(jì)、環(huán)保、土地、安全等方面所產(chǎn)生的問(wèn)題都或多或少和地方政府執(zhí)行不力或者腐敗有關(guān)。另一方面，中央政府近年來(lái)盡管也多有新政策出臺(tái)，但一到地方層面，政策執(zhí)行就成問(wèn)題。
地方政府要不就不執(zhí)行，要不就曲解中央政策。地方政府問(wèn)題多，而中央政府又缺失政策執(zhí)行能力，在這樣的情況下，人們的焦點(diǎn)自然放在了中央政府自身的權(quán)力上。
中央與地方關(guān)系中的這種現(xiàn)象并不新鮮。中國(guó)幾千年的歷史上不乏類似情況，甚至在新中國(guó)成立以后這種現(xiàn)象也一直沒(méi)有中斷過(guò)。一旦有問(wèn)題，就要中央干預(yù)。但干預(yù)過(guò)多了，發(fā)展就缺乏了動(dòng)力，于是又再去強(qiáng)調(diào)地方政府的作用。這就是人們熟知的集權(quán)和分權(quán)間的惡性循環(huán)。
現(xiàn)在加強(qiáng)中央垂直權(quán)力的呼聲再起。但人們無(wú)需多作論證，從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，就知道中央地方關(guān)系之間的問(wèn)題并非通過(guò)強(qiáng)化中央的垂直權(quán)力就能解決的。
這里馬上牽涉到一個(gè)效率問(wèn)題。中央干預(yù)地方問(wèn)題越多，其干預(yù)的效率就越低下。這在政治領(lǐng)域是個(gè)普遍的規(guī)則，中外并無(wú)差別。所以在干預(yù)之前，就必須提出一個(gè)“什么應(yīng)當(dāng)干預(yù)？什么不應(yīng)當(dāng)干預(yù)？”的問(wèn)題。
中央政府并非全能。和任何政治組織一樣，中央政府的權(quán)力和能力也是有限的。
更為重要的是中國(guó)的具體情況。各地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面差異很大。巨大的地方差異是制約中央權(quán)力的一個(gè)重要因素。
地方無(wú)權(quán)就缺乏動(dòng)力
現(xiàn)代國(guó)家中央政府的權(quán)力是建立在統(tǒng)一的法律、法規(guī)和政策之上，但中國(guó)巨大的地方差異使得法律和政策的統(tǒng)一性成為問(wèn)題。
當(dāng)然這里的統(tǒng)一性并非是法律條文上的統(tǒng)一性，而是法律執(zhí)行的統(tǒng)一性問(wèn)題，也就是人們一直所說(shuō)的什么事情都不能“一刀切”的問(wèn)題。
再者，即使中央政府各方面的集權(quán)成功了，整個(gè)體系的可持續(xù)運(yùn)作和發(fā)展也會(huì)成為問(wèn)題。例如，蘇聯(lián)是典型的各方面都進(jìn)行中央垂直管理控制的國(guó)家，但并沒(méi)有成功。
高度的垂直管理控制權(quán)力使得蘇聯(lián)成為了以中央集權(quán)為核心的管僚國(guó)家，地方政府沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，更不用說(shuō)是社會(huì)了。沒(méi)有地方和社會(huì)的權(quán)力，體系的運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展就缺乏動(dòng)力，最后導(dǎo)致失敗。
中國(guó)能夠走出和前蘇聯(lián)不同的道路，其中一個(gè)主要原因就在于即使在毛澤東時(shí)代，中國(guó)的“塊塊”擁有相當(dāng)大的權(quán)力。而鄧小平的分權(quán)改革又進(jìn)一步為地方發(fā)展提供了莫大的動(dòng)力。
強(qiáng)化中央的垂直管理和控制權(quán)力的呼聲有其合理的一面，這是對(duì)建立現(xiàn)代規(guī)制型國(guó)家的要求。但目前所討論的幾乎是全方位中央垂直管理和控制權(quán)力，并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的操作性。
即使花大力氣做了，也會(huì)回到歷史上重復(fù)出現(xiàn)過(guò)的集權(quán)方式。要走出以往的集權(quán)和分權(quán)之間的惡性循環(huán)，就必須考量如何重建一種新型的中央地方關(guān)系模式。
從理論上說(shuō)，在中國(guó)單一制的政治體系里，地方政府只是中央政府或者上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。所有權(quán)力歸于中央，地方權(quán)力是中央和上級(jí)政府賦予的，地方是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只具有操作層面的權(quán)力。但很顯然這并不是事實(shí)。
中國(guó)地方政府所享受的權(quán)力，要比所有聯(lián)邦制國(guó)家里的州和地方政府大得多。無(wú)論是中央政府還是地方政府，各自所擁有的權(quán)力是名不副實(shí)的。
走一條選擇性集權(quán)之路
筆者一直認(rèn)為，中國(guó)要建立一個(gè)現(xiàn)代規(guī)制型國(guó)家，就必須走一條有選擇性集權(quán)的道路。這意味著在集權(quán)的同時(shí)還要進(jìn)行分權(quán)。
在那些涉及全國(guó)性意義的領(lǐng)域，中央政府要不惜一切代價(jià)把權(quán)力集中起來(lái)，并通過(guò)垂直系統(tǒng)行使這些權(quán)力。但在有關(guān)地方事務(wù)的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)視地方政府為一級(jí)政府，讓地方政府擁有包括地方司法、立法和行政在內(nèi)的所有權(quán)力。
在管理地方事務(wù)上，地方政府不可或缺。沒(méi)有足夠的名實(shí)相符的權(quán)力，就會(huì)很難履行其應(yīng)當(dāng)?shù)恼?zé)任。
規(guī)制型國(guó)家的建設(shè)，一個(gè)更為重要的課題是政府向社會(huì)的分權(quán)。無(wú)論是中央本身的垂直體系，還是地方政府，如果沒(méi)有社會(huì)權(quán)力的制約，權(quán)力就會(huì)無(wú)限擴(kuò)張。
要建立規(guī)制型國(guó)家，就要把很多權(quán)力讓給社會(huì)，或者說(shuō)還權(quán)于民，還政于民。中央地方關(guān)系在改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)大多是只有利于地方。
因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方事務(wù)變得越來(lái)越復(fù)雜，這要求地方政府在地方管治過(guò)程中扮演一個(gè)更為積極的角色。同時(shí)，中央政府盡管有集權(quán)的需要，但實(shí)際上則越來(lái)越依賴于地方政府。
社會(huì)力量的缺位是中央地方博弈過(guò)程中中央被弱化的一個(gè)重要根源。盡管從理論上說(shuō)，社會(huì)有權(quán)力參與政治過(guò)程，但社會(huì)參與政治的制度性機(jī)制并不健全。
實(shí)際上，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)利益博弈的階段，參與政治已經(jīng)是一種客觀的要求。但在沒(méi)有正常有效的管道的情況下，強(qiáng)勢(shì)社會(huì)力量就努力通過(guò)非正式的管道來(lái)參與。
在各級(jí)地方層面，這種非正式的參與往往導(dǎo)致“特殊利益集團(tuán)”的形成，企業(yè)界和地方政府的結(jié)合司空見(jiàn)慣。面對(duì)有政府參與的“特殊利益集團(tuán)”，中央政府往往無(wú)能為力。
因此，中央權(quán)力的弱化和地方坐大往往和社會(huì)的大多數(shù)缺少權(quán)力有關(guān)。社會(huì)不能參與自身的管理，地方政府自然就有很大的權(quán)力空間；社會(huì)沒(méi)有權(quán)力，地方政府就會(huì)濫用權(quán)力。
要節(jié)制地方政府的權(quán)力，節(jié)制地方政府參與的特殊利益集團(tuán)，就必須賦權(quán)社會(huì)。另一方面，中央權(quán)力的基礎(chǔ)并非來(lái)自其所屬的垂直權(quán)力機(jī)構(gòu)，而是社會(huì)整體。
垂直官僚機(jī)構(gòu)只是政策執(zhí)行的工具，而不是權(quán)力的基礎(chǔ)。政權(quán)的真正基礎(chǔ)是社會(huì)。只有當(dāng)中央權(quán)力基于整體社會(huì)之上時(shí)，中央政府才會(huì)擁有管治地方政府和特殊利益集團(tuán)的權(quán)力和能力。
如何把社會(huì)轉(zhuǎn)型成為真正的中央權(quán)力基礎(chǔ)，改變中央權(quán)力和社會(huì)力量脫節(jié)的現(xiàn)象，這當(dāng)是另外一個(gè)重要的政治改革課題。
(摘自新加坡《聯(lián)合早報(bào))》
