“我國信息公開制度實施不到一年,我和助手向40個政府部門提出了信息公開申請,發(fā)出了差不多有120個申請,得到了地方政府兩個公開,中央政府部門四個公開,比較完備的公開!鄙钲诰临Y產(chǎn)管理公司CEO吳君亮博士說。吳君亮由于提出一系列直面政府部門的信息公開申請,近來成為媒體關(guān)注的焦點人物。
我國從2008年5月1日起開始實施《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》),《條例》實施以來取得了什么成效?在實際操作中發(fā)現(xiàn)了哪些不足?怎樣讓《條例》更加規(guī)范?3月9日,由中國政法大學(xué)法治政府研究院舉辦的“信息公開與透明政府建設(shè)”國際學(xué)術(shù)研討會議在北京舉行。國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年、國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長青鋒、最高人民法院行政庭副庭長李廣宇,以及中國政法大學(xué)、北京大學(xué)和清華大學(xué)的法學(xué)專家參加了會議。
一些條款的法律解釋還需明確
北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋說,在《條例》實施過程中,政府做了很多的努力,但《條例》有一些法律上的解釋難題,這些解釋難題不僅是個體公民碰到的,也是政府部門包括法院都會面臨的一些難題。
首先就是模糊的“例外”邊界。政府信息公開條例明確以公開為原則,不公開為例外。“例外的邊界究竟在哪里?”沈巋說!稐l例》提供了三個“例外”:一是涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的信息;二是國家秘密;三是商業(yè)秘密和個人隱私。
其次是模糊的適用對象,《條例》明確規(guī)定適用對象是行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和單位。沈巋說:“行政機關(guān)模糊性還比較弱一點,但是法律法規(guī)授權(quán)的組織和公共事業(yè)單位的模糊性非常強!毙姓▽W(xué)界一直爭論的一個焦點就是,這個組織是否包括大學(xué)。如果北京大學(xué)的學(xué)生要申請信息公開,法學(xué)樓建設(shè)的信息能不能公開?
第三是申請者資格也有模糊性。《條例》第13條明確規(guī)定,申請者必須要有生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。但有關(guān)部門有一個實施意見特別提出,如果沒有特殊需要,行政機關(guān)是有權(quán)力不公開信息的。
充分發(fā)揮行政復(fù)議的作用
“公開雖然非常美好,但是實施起來有困難,這是各個國家的困境!鼻迦A大學(xué)法學(xué)院副教授程潔在發(fā)言中這樣說。
程潔認為,在現(xiàn)有體制下,如果行政復(fù)議機關(guān)和司法機關(guān)能夠更積極地去處理相關(guān)案件,就能夠起到促進《條例》更好實施的作用。如果出現(xiàn)政府?dāng)≡V的情況,政府就有一種反推的效力,或者是一個倒推的機制。政府就會傾向于在下一次遇到申請的時候,公開相關(guān)的信息。當(dāng)政府在行政復(fù)議中敗訴的時候,政府也愿意改進既有的行為規(guī)范,以更加符合信息公開的要求。
但是在實踐中,政府?dāng)≡V的情況非常少,這也反映出我國法院對于行政案件非常謹慎甚至說是保守。行政復(fù)議機關(guān)反而表現(xiàn)得比較符合常規(guī),一般的行政復(fù)議案件當(dāng)中,有1/3的政府?dāng)≡V率,在政府信息公開的案件中也大概是1/3。目前,申請信息公開的范圍基本集中在土地規(guī)劃當(dāng)中,這也是以前矛盾積壓的后果。
程教授建議,在實際操作中,可以將規(guī)范制定得更細致,政府也要轉(zhuǎn)變觀念,主動擴大信息公開的范疇,滿足公眾對信息的需求。除此之外,法院可以發(fā)揮更積極的作用,適當(dāng)?shù)厥芾砗凸_審理信息公開案件。
公共企事業(yè)單位能不能當(dāng)被告
作為最高法院司法解釋項目的負責(zé)人,最高人民法院行政庭副庭長李廣宇談到了他在工作中的一些困惑:
第一個是受案范圍,這涉及到法院口子開多大、門檻有多高的問題。李廣宇介紹說,法院列舉了九項具體的可以受理的案件,后來通過征求各方意見壓縮到五項,后來又增加了兩項排除的列舉。根據(jù)李廣宇的觀察,學(xué)術(shù)界普遍呼吁口子要開大,給信息的申請人充分的司法救濟,但他感覺這還是有一些理想化。
第二個問題是原告的資格。什么樣的人能夠提起訴訟,啟動司法審查的程序?“無論是學(xué)者還是行政機關(guān)的官員,都對原告資格問題很重視,有不少同志建議設(shè)定一定的資格。但是為什么我們沒有這一條?”李廣宇表示他們也在考慮,在原告資格方面,不要設(shè)置太多的門檻。
第三個問題是告誰的問題,焦點集中在供水、供電、供氣等事業(yè)單位能不能作為被告。有人認為,公共企事業(yè)單位和人民群眾的利益聯(lián)系非常密切,如果把這些放在監(jiān)督的真空下,對民生是非常不利的。而且,從其他國家的實踐看,很多國家把這些組織列在信息公開的范圍內(nèi),但也有人擔(dān)心這個步子邁得大了一些,甚至基層法院法官也有不少持反對意見的。
國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長青鋒說,由于《條例》實施時間較短,目前還無法作出具體的評估,但是各級部門對實施《條例》的積極性都比較高,總體成效也比較好,現(xiàn)在大部分市一級地方政府的情況都能在網(wǎng)上查到。
“問題不少,但畢竟行政部門和司法機關(guān)的實踐都邁開了步伐,只要繼續(xù)向前邁,還是會有一個比較好的發(fā)展!迸c會者對《條例》的實施都表現(xiàn)出了很大的信心。
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