中國近30年的改革從農村發(fā)動，家庭聯(lián)產承包責任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為城市改革打下了基礎。然而，當20世紀80年代后期，改革中心轉向城市，國家對農村社會的發(fā)展卻缺乏整體的政策著力。觀察者甚至認為，考慮到土地產權和地方治理結構方面，中國農村的改革，是“未完成的工程”。20世紀結束之際，中國面臨嚴重的鄉(xiāng)村治理危機。
“大包干”對農業(yè)生產的推進力，到1985年左右已經釋放完畢，從這年開始，農民增收趨緩。1988年以后，農民負擔增長超過收入增長。“七五”期間，全國農民上交的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，年均增長20.1%，增長速度比國家稅金高2.8%，比農民人均收入高16.4%.然而，把農民負擔問題完全歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不合理，制度是最深刻的原因。2006年以前，中國是世界上唯一專門向農民征收農業(yè)稅的國家。20世紀90年代實行的財政“分灶吃飯”和“分稅制”改革，導致了一個結果：在整個行政體系中，一方面，財權向上集中；另一方面，事權通過目標考核下壓。在目標考核的壓力(尤其是收費任務)和自利的本能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機構和人員迅速擴張。僅湖北監(jiān)利縣一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，人員就有100多人。
中國的鄉(xiāng)村，何去何從？
“關鍵詞” 新農村建設
以免除農業(yè)稅為開端，以國家財政對農村傾斜、推進農村綜合配套改革為主要手段，“多予、少取、放活”的“新農村建設”正在中國———這個古老的農業(yè)大國逐步推展。
中國社會科學院學部委員張曉山研究員，曾經在2006年1月，在中共中央政治局進行第28次集體學習中講解“新農村建設”。他留意到這一屆政府對于發(fā)展模式的反思：“我們實現(xiàn)了每年10%GDP的增長，卻沒有實現(xiàn)發(fā)展經濟學意義上的發(fā)展———公平分配基礎上的增長。如果不能糾正扭曲的分配格局、讓農民分享發(fā)展的成果，那么我們的改革就不能成功�！�
張曉山認為，黨的十六屆三中全會提出以人為本、“五個統(tǒng)籌”的科學發(fā)展觀，四中全會則提出和諧社會，到五中全會提出“社會主義新農村建設”，中間的軌跡非常清晰。而2004年“增加農民收入”、2005年“提高農業(yè)綜合生產能力”、2006年“建設社會主義新農村”、2007年“發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)”，這四個中央1號文件之間的邏輯也相當明了。農民收入增長，國民經濟的發(fā)展才有一個堅實的底蘊，這是治本；作為人口大國，要保證糧食安全問題，就必須建設、保護自身的綜合生產能力，這涉及到基礎設施、市場體制建設、技術支持的問題。而新農村建設，則是“一個根本的大手筆，大的戰(zhàn)略思考，是對我們改革開放以來在農業(yè)農村的戰(zhàn)略選擇的一個反思�！�
然而，以“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”為要求的“新農村建設”，在執(zhí)行的過程中盡管亮點不少，卻同時存在若干偏差，急功近利、運動式、官方一手包辦、盲目模仿的做法，以及以村容為重點的“新樓建設”大量出現(xiàn)，很多地方以慣用的手法制造政績，甚至造成新的農民負擔。于是，2007年，具有某種糾偏的意味，“1號文件”重新回到現(xiàn)代農業(yè)的主題。
張曉山指出，系列“1號文件”都一再強調了新農村建設的重要性和難度，多次提到城鄉(xiāng)二元結構長期積累的、制約農業(yè)和農村發(fā)展的各種“深層次矛盾”沒有消除，農業(yè)和農村的發(fā)展處在艱難的爬坡階段。“新農村建設”的戰(zhàn)略舉措，是從長遠的角度來考慮，而非用運動和短期行為解決問題“。
新農村建設的手段，必須和全面促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展的目標協(xié)調一致。中央一再強調：在推進新農村建設工作中，要注重實效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強迫命令；要突出特色，不強求一律；要引導扶持，不包辦代替。
因此，新農村建設是一個動態(tài)的過程，各地因地制宜、起點有高有低、速度有快有慢，不搞達標評比，也不設統(tǒng)一標準。甚至可以說，過程與結果一樣重要。對于地方已經習慣的以GDP為核心的標準，新農村建設含蓄地作出揚棄。
這個過程，某種意義上說，有著更多開放性，容納了體制創(chuàng)新的多種可能。
轉折
“1號文件”回歸農業(yè)
2003年，中央農村工作會議進一步強調要形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的完善體系，其鋒芒所指顯然是城鄉(xiāng)的“二元結構”；會議提出了新要求———將“三農”問題作為全黨工作的“重中之重”。3月的“兩會”，溫家寶總理向世界表白“共產黨人一定能走出黃宗羲定律的怪圈”；農村稅費改革試點工作隨即在全國范圍推開。
更加意義深遠的一個事件發(fā)生在年底：本應2004年初召開的中央農村工作會議特意被提前到2003年歲末，使會議的文件順理成章地排在2004年1號的位置。如此安排，正與1982年到1986年中央五個關于農業(yè)的“1號文件”遙相呼應———當年的“1號文件”極大地解放了生產力，把改革推上快車道。而“1號文件”的回歸，是暗示，更是明確，農村工作又擺到了首要位置。
22年以后的這個1號文件，就是《關于促進農民增加收入若干政策的意見》。此后一連4年，中共中央、國務院連續(xù)發(fā)出4個關于“三農”的“1號文件”，一系列支農惠農政策逐步明朗。而作為微妙而有力的暗示，本屆政府最高領導人，也一連3年，選擇在大江南北不同的鄉(xiāng)野農家辭舊迎新。
對于9億農民，2006年1月1日，注定成為歷史的地標。這一天，農業(yè)稅正式廢止。這標志著公共財政即將實現(xiàn)“兩個轉變”：由過去的農村支持城市、農業(yè)支持工業(yè)逐步轉變?yōu)槌鞘蟹床皋r村、工業(yè)反哺農業(yè)；公共財政開始惠及農村……
而1個月后播發(fā)的2006年“1號文件”，則對十六屆五中全會提出的“社會主義新農村建設”進行了完整的部署。這意味著60%-70%中國人生活的農村，重新進入新一輪社會發(fā)展的主流。在本屆政府，隨著全面建設小康社會工作的推展，遷延20年的三農難題，進入政策攻堅新階段。
少取
惠農政策應對危機
2003年，中國人均GDP達到1090美元。國際經驗表明，人均GDP1000美元，可能是“�！�、“機”兼具的轉折。關于“拉美化”的討論開始興起。在2004年“兩會”期間的中外記者招待會上，國家發(fā)改委主任馬凱說：“已有的國際經驗顯示，很多國家在人均GDP超過1000美元之后，可能會出現(xiàn)這樣兩種前途：一種是進入‘黃金發(fā)展期’……另一種是出現(xiàn)所謂的‘拉美現(xiàn)象’，即面對各種矛盾凸現(xiàn)，處理不當，結果走向貧富懸殊、失業(yè)激增、分配兩極化、社會矛盾激化，導致經濟社會發(fā)展長期徘徊不前，甚至引發(fā)社會動蕩和倒退�！�
決策層對社會整體性危機的擔憂并非空穴來風。從1993年到2003年間，中國“群體性事件”數(shù)量已由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由約73萬增加到約307萬。中國經濟的高速增長長期依賴出口與投資拉動，內需不足已成為經濟結構失衡的死穴；而農村地區(qū)的消費不足，是擴大內需的最大制約。
而中國農業(yè)，則在2003年面臨更加現(xiàn)實的警訊：耕地連年減少，糧食大幅減產。糧食安全、農民收入和社會沖突的數(shù)重危機下，《關于促進農民增加收入若干政策的意見》成為題中之義。評論者認為這個文件是時隔多年以后“三農”工作在全黨工作位置中的“標志性回歸”，其核心政策是“兩項減免，三項補貼”，即：取消農業(yè)特產稅，5年內減免農業(yè)稅；推行種糧農民直接補貼、良種補貼和大型農機具購置補貼三項補貼政策。
這些惠農政策使2004年成為一個重要的轉折點，中國農業(yè)得以走出了多年的徘徊局面。糧食生產出現(xiàn)重要轉機，2004年是建國以來增產最多的一年，農民收入也從這年開始，一連三年增長超6%，是1985年以來的首次。通過免征農業(yè)稅和降低農業(yè)稅稅率，全國農民共減輕農業(yè)稅負擔約302億元，人均稅費下降44.3%.此后的幾年，“少取”的政策持續(xù)并不斷深入完善，中央財政實際用于“三農”的各項支出逐年增加。
取消農業(yè)稅是一個標志：從此，以剝奪農村為代價的增長階段戛然而止。學者秦暉認為，免除農業(yè)稅是建構現(xiàn)代國家的需要，它的深刻意義在于為建構一個現(xiàn)代國民國家創(chuàng)建更廣泛的合法性基礎。
多予
財力分配轉向“三農”
與農村稅費改革前的1999年相比，農民每年減負總額約1250億元，人均減負約140元。農村的恩格爾系數(shù)也逐漸下降。政府并未止于危機應對，一些立足消弭結構性差異的工作同時進行。
20年來城鄉(xiāng)居民的收入比一直在拉大，2006年已經達到3.28：1，絕對額的收入差距達到8172.5元。如果把城市居民享有的衛(wèi)生、教育、社會保障等政府“隱性補貼”計入，中國城鄉(xiāng)差距可能超過6∶1.在這背后，不僅僅是農業(yè)收入低下的問題。在以戶籍作為提供公共產品憑據(jù)的二元社會結構中，大部分農民長期被排除在公共財政的惠及范圍之外，農村地區(qū)相對因陋就簡的公用事業(yè)，大多由農民出錢出力建設。
國家財力分配向“三農”轉向，被學界認為是本屆政府三農新政的核心部分。2005年中央“1號文件”明確提出實行“工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村”的方針�！胺床高@個詞很重要，”中國社科院農村發(fā)展研究所于建嶸研究員說，“這表明不是給農民施舍，而是還債�！睆�1979年至1994年，政府通過農業(yè)稅費提取農業(yè)剩余近13000億，而同期政府對農業(yè)的支出僅僅3700億。
進入21世紀以來，對農村進行財政傾斜的物質基礎逐步積累成熟。2006年接近4萬億元的財政收入，讓取消數(shù)百億農業(yè)稅成為可能。
農村社會保障已經成為中央急于著力的重點，新增社會事業(yè)經費主要用于農村、用于縣以下的比例不低于70%的原則一再被強調。2003年，中國首次由財政注資啟動新型農村合作醫(yī)療試驗，原定2010年前基本覆蓋中國農村的目標，被提前到2008年。2005年底，“農村義務教育財政保障機制改革”計劃啟動，農村義務教育被納入國家財政保障范圍，到2010年，不含教職工工資，國家財政將新增農村義務教育經費2182億元。今年春季開學時，農村義務教育階段的學雜費全部免除。2007年年底前，農村低保制度將在全國31個省(自治區(qū)、直轄市)全面建立。
研究者指出，在全球化的背景下，“三農”已經衍生出“新三農”———農民工、失地農民、農業(yè)村落終結的問題。盡管在土地權利和戶籍改革方面，尚無實質性變化發(fā)生，但農民工和失地農民的境遇在持續(xù)改善中。2006年出臺的“國辦發(fā)29號文”，首次要求把被征地農民全面納入社會保障體系；到今年為止，農民工中數(shù)千萬人已經進入養(yǎng)老保險和工傷保險體系。
放活
農村改革綜合配套
新農村建設的原則是“多予、少取、放活”，而“多予”要確保惠及農民，“少取”成果的鞏固，都仰賴“放活”———綜合配套改革的成功；而后者，則是其中最艱難的部分。
“放活”的嘗試和探討一直都在進行中。農村市場機制建設方面，今年，銀監(jiān)會已經完成相關規(guī)范制定，批準在6省(區(qū))開始農村新型金融機構試點，2008年試點范圍再擴大到15個省(區(qū))左右，資金被不斷抽離農村，農村發(fā)展得不到信貸支持的狀況有望好轉。而廣東進行農村集體建設用地上市流轉的試點也引起極大關注，這意味著農民將被允許從集體土地中得到增值利益，“半截子產權”可望完善。
7月，《農業(yè)專業(yè)合作經濟組織法》正式生效。從此，農民可以在自愿、自助、自治的基礎上組織起來，面對工商資本，增強談判能力、獲得更大市場分額和利益。正如立法參與者苑鵬指出：“這給農民一個能力建設的機會，是對農民的賦權”。
年中，重慶市和成都市正式成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，國家發(fā)改委表示，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最終目標是要使農村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有各個方面平等的權利、均等化的公共服務和同質化的生活條件。
這些嘗試固然讓人期待，但三農問題，常常牽一發(fā)而動全身。免征農業(yè)稅意義重大，同時也讓一系列相關改革———調整國民收入分配格局、轉換基層政府和村民自治組織的職能勢在必行。
2007年，中央及省市兩級為農村稅費改革給予基層的轉移支付合起來兩項超過1000億元；而國家統(tǒng)計局測算的數(shù)據(jù)顯示，在農村“費改稅”前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年至少需要2590億元才能合法生存，中間差距仍然巨大�？紤]到全國鄉(xiāng)村兩級債務四五千億元，形勢就更加嚴峻。即便轉移支付足以填補缺口，如此大額資金的立法監(jiān)管，防止尋租行為和決策的隨意性，也將成為新的課題。
取消農業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的重要職能，是收取稅費；相應地，農業(yè)稅和相關收費是鄉(xiāng)村治理的經濟基礎。農業(yè)稅廢止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉化，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢，都成為討論的焦點。
根本
政府治理“有破有立”
如果政府職能不轉變，龐大的行政機構無法精簡，地方政府擴大預算和機構的慣性沖動將導致新一輪農民負擔的回歸。然而，國務院發(fā)展研究中心趙樹凱研究員在10省(區(qū))20鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所做的調查表明，改革開放以后的三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構精簡，收效甚微。研究者在調查中了解到，一些地方的“吃飯財政”變成“生死財政”：計劃生育、殯葬管理之類，成為亂收費的新出口。
從中央到村里，有一個漫長的執(zhí)行過程。如何讓政策不在執(zhí)行過程中走樣或者消解，政策資源不在運行中被層層侵蝕？趙樹凱指出，新農村建設，面臨一個最根本的問題：政府治理。推進政府治理需要“有破有立”。在政府系統(tǒng)內部，要破解上級集權過多，在政府系統(tǒng)外部，要破解政府對于鄉(xiāng)村社會的控制過多。
中央一再強調，農民是新農村建設的主體。但關鍵在于，如何真正處理好農民群眾的主體地位和政府的主導作用之間的關系，也就是基層政府治理與鄉(xiāng)村社區(qū)自治之間的關系。
中央政治局去年11月的集體學習，作為多年研究基層治理的專家，趙樹凱講解的題目就是基層民主。他觀察到，在各地迅速擴大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉，通過強化群眾的民主權利，對基層政府的問責性產生了積極影響，也使基層政府與基層社會的關系更為緊密。在他看來，基層民主的樸素邏輯就是：“要相信基層干部和群眾的智慧�！�
農民在經濟和社會生活中的創(chuàng)造力，在很大程度上成就了整個中國改革。從“大包干”到流動就業(yè)，經驗表明，政策和制度的調整，只有以農民自身的需要為前提才能具有生命力�！靶罗r村建設”的意義在于，農民的需求被放到發(fā)展戰(zhàn)略的核心。如何圍繞這個核心，把農民從體制的束縛中解放出來，賦予和保障農民基本的公民權利，尊重農民在社會和經濟生活中的自主選擇，也許是新農村建設的必經之路。
記者 李軍(感謝中國社科院農村發(fā)展研究所張曉山研究員、黨國英研究員、苑鵬研究員、于建嶸研究員、國務院發(fā)展研究中心趙樹凱研究員)
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